1. A quali norme facciamo riferimento parlando di “decreto Pisanu”?

Il “decreto Pisanu”, dal nome di uno dei Ministri proponenti, è il decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144, recante Misure urgenti per il contrasto del terrorismo internazionale, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, L. 31 luglio 2005, n. 155 (Gazz. Uff. 1 agosto 2005, n. 177), entrata in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione. In relazione all’accesso ad internet da postazioni pubbliche ed all’accesso mediante connessione wi-fi l’articolo di riferimento è l’art. 7.
Il quarto comma dell’art. 7 rimanda poi ad un decreto ministeriale per la disciplina di dettaglio: si tratta del D.M. 16 agosto 2005.
Infine, per meglio interpretare quanto previsto dal decreto legge e dal decreto ministeriale, può essere utile far riferimento anche alla Circolare del 29 agosto 2005 del Dipartimento della pubblica sicurezza, espressamente rivolta agli Uffici ed agli Operatori di Polizia.

2. Cosa prevedeva l’art. 7 del decreto Pisanu?

L’art. 7 poneva due distinte questioni:
- il primo, secondo e terzo comma sono relativi all’obbligo di richiedere licenza preventiva al questore per «[…] chiunque intende aprire un pubblico esercizio o un circolo privato di qualsiasi specie, nel quale sono posti a disposizione del pubblico, dei clienti o dei soci apparecchi terminali utilizzabili per le comunicazioni anche telematiche[…] La licenza non è richiesta nel caso di sola installazione di telefoni pubblici a pagamento, abilitati esclusivamente alla telefonia vocale»;
- il quarto e quinto comma riguardano invece «le misure che il titolare o il gestore di un esercizio in cui si svolgono le attività di cui al comma 1 è tenuto ad osservare per il monitoraggio delle operazioni dell'utente e per l'archiviazione dei relativi dati, […] nonché le misure di preventiva acquisizione di dati anagrafici riportati su un documento di identità dei soggetti che utilizzano postazioni pubbliche non vigilate per comunicazioni telematiche ovvero punti di accesso ad Internet utilizzando tecnologia senza fili». Tali misure sono elencate dal D.M. 16 agosto 2005.

3. Come ha inciso il c.d. decreto Milleproroghe sull’art. 7?

Il Milleproroghe (D.L. 225/2010, art. 2, comma 19, convertito con L. 10/2011 del 26 febbraio 2011) ha abrogato il quarto e quinto comma dell’art. 7, e modificato il primo comma. L’art. 7 pertanto al momento risulta come segue:

«1. A decorrere dal quindicesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto e fino al 31 dicembre 2011, chiunque, quale attivita' principale, intende aprire un pubblico esercizio o un circolo privato di qualsiasi specie, nel quale sono posti a disposizione del pubblico, dei clienti o dei soci apparecchi terminali utilizzabili per le comunicazioni anche telematiche, deve chiederne la licenza al questore. La licenza non è richiesta nel caso di sola installazione di telefoni pubblici a pagamento, abilitati esclusivamente alla
telefonia vocale.
2. Per coloro che già esercitano le attività di cui al comma 1, la licenza deve essere richiesta entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto.
3. La licenza si intende rilasciata trascorsi sessanta giorni dall'inoltro della domanda. Si applicano in quanto compatibili le disposizioni dei capi III e IV del titolo I e del capo II del titolo III del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, nonché le disposizioni vigenti in materia di sorvegliabilità dei locali adibiti a pubblici esercizi. Restano ferme le disposizioni di cui al decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, nonché le attribuzioni degli enti locali in materia.»

4. Chi sono i pubblici esercizi? E i circoli privati?

Per «pubblico esercizio» deve intendersi qualsiasi attività commerciale, mentre, in assenza di una specifica definizione, può ritenersi che i circoli privati si differenzino dai pubblici esercizi in quanto costituiti non in forma di impresa, ma come associazioni senza scopo di lucro, generalmente non riconosciute. La differenza principale rispetto ai pubblici esercizi è perciò, ai nostri scopi, che mentre a questi può accedere chiunque indistintamente, ai circoli può accedere solo chi sia associato al circolo stesso (in genere mediante possesso di una tessera). La nozione di «circolo privato» presuppone, comunque, la messa a disposizione di un luogo di ritrovo e ne sono perciò esclusi i luoghi di privata dimora.

5. Come incide il Milleproroghe sull’obbligo di licenza?

La nuova formulazione del comma 1 dell’art. 7 restringe notevolmente il numero dei soggetti a cui è imposta la richiesta di licenza preventiva. Mentre, infatti, con la precedente formulazione la licenza era necessaria per chiunque rientrasse nella definizione di «pubblico esercizio» o «circolo privato» (requisito soggettivo, v. sopra), qualora mettesse a disposizione degli «apparecchi terminali utilizzabili per le comunicazioni anche telematiche» (requisito oggettivo), con la nuova formulazione la licenza diviene necessaria, per gli stessi soggetti, qualora esercitino l’attività in via «principale». Va detto, per completezza, che nonostante non sembrino sussistere dubbi sulle intenzioni dei promotori delle modifiche apportate all’art. 7, che sembrano voler rivolgere gli obblighi di licenza residui ai soli Internet Point, così formulata la norma lascerebbe in realtà spazio a due diverse interpretazioni, ossia:
- che l’obbligo di licenza sussista solo per chi intenda aprire un pubblico esercizio o circolo privato nel quale l’attività principale sia quella di mettere a disposizione apparecchi terminali utilizzabili per le comunicazioni telematiche (ipotesi Internet Point);
- che l’obbligo di licenza sussista, sempre qualora siano messi a disposizione i suddetti terminali, per chiunque apra un pubblico esercizio o un circolo privato e ne intenda fare la propria attività principale (ed in questa seconda ipotesi poco cambierebbe rispetto alla formulazione precedente, salvo per alcuni casi marginali: si pensi ad esempio al gestore di un circolo che tuttavia svolga un’altra attività da ritenersi «principale», ad esempio un libero professionista. Si tratta tuttavia di una mera ipotesi che non trova riscontro né nella supposta ratio della norma, né, per quanto è dato di sapere, nell'intenzione del legislatore).

6. Se sono il gestore di un esercizio commerciale o di un circolo privato e non metto a disposizione dei terminali per la navigazione ma mi limito a fornire connettività wi-fi, a quali obblighi devo sottostare?

La vecchia formulazione dell’art. 7 ed il collegato D.M. 16 agosto 2005 prevedevano l’obbligo di identificazione degli utenti (v. risposta n. 7), non l’obbligo di licenza preventiva: tale obbligo è caduto con la conversione in legge del Milleproroghe.

7. Quali misure «di sicurezza» prevedeva il decreto Pisanu?

L’obbligo di identificazione degli utenti (v. risposta n. 8) e l’obbligo di monitoraggio delle attività (v. risposta n. 9).

8. Cosa si intende per identificazione degli utenti? Chi deve ottemperare a questo obbligo? Cosa cambia con il Milleproroghe?

L'art. 1 del D.M. 16 agosto 2005 prevede che gli utenti debbano essere previamente identificati «acquisendo i dati anagrafici riportati su un documento di identità, nonché il tipo, il numero e la riproduzione del documento presentato dall'utente». Per «documento d'identità» si intende, ai sensi dell'art. 1, lett. d, del Testo Unico in materia di documentazione amministrativa (D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445), «la carta di identità ed ogni altro documento munito di fotografia rilasciato, su supporto cartaceo, magnetico o informatico, dall'amministrazione competente dello Stato italiano o di altri Stati, con la finalità prevalente di dimostrare l'identità personale del suo titolare».
Oltre a questa modalità di identificazione «diretta», ne sono state individuate ulteriori «indirette» con Parere reso dal Ministero dell'Interno (Dipartimento della Pubblica Sicurezza) su sollecitazione di Assoprovider il 27 novembre 2007 (n. 300D/89/44/F320/3668), che si basano sull’utilizzo di carte SIM (ma solo qualora siano state rilasciate all'utente «rispettando le disposizioni relative all'identificazione dello stesso, previste dall'art. 55 del D. Lgs. n. 259/03 – Codice delle Comunicazioni Elettroniche, che prevede l'identificazione completa dell'utente prima dell'attivazione del servizio, con esclusione, quindi di SIM/USIM rilasciate da paesi stranieri») e carte di debito/credito (considerate metodo sufficiente di identificazione dell'utente se questo voglia connettersi alla Rete «attraverso l'utilizzo di postazioni pubbliche non vigilate»).
L’obbligo di identificare gli utenti gravava su tutti i soggetti che offrivano connettività alla Rete, sia utilizzando tecnologia senza fili (in aree messe a disposizione del pubblico), sia mettendo a disposizione terminali utilizzabili per la navigazione. Tale obbligo è previsto dal D.M. 16 agosto 2005, sulla base della previsione di cui al quarto comma dell’art. 7 del decreto Pisanu, abrogato con il Milleproroghe. Pertanto, con la conversione del Milleproroghe è caduto per tutti l’obbligo di identificazione preventiva (abrogazione implicita, v. risposta n. 11).

9. Cosa si intende per monitoraggio delle attività degli utenti? Chi deve ottemperare a questo obbligo? Cosa cambia con il Milleproroghe?

L'obbligo di monitoraggio delle attività compiute dall'utente è prescritto dall'art. 1, comma 1, lett. c del D.M. 16 agosto 2005, il quale rimanda per la descrizione delle misure da adottare al successivo art. 2.
Sono tenuti al monitoraggio i «titolari o gestori di un esercizio pubblico o di un circolo privato di qualsiasi specie nel quale sono poste a disposizione del pubblico, dei clienti o dei soci, apparecchi terminali utilizzabili per le comunicazioni, anche telematiche, esclusi i telefoni pubblici a pagamento abilitati esclusivamente alla telefonia vocale». L'obbligo di monitoraggio consiste nell'adottare le «misure necessarie a memorizzare e a mantenere i dati relativi alla data ed ora della comunicazione e alla tipologia del servizio utilizzato, abbinabili unicamente al terminale utilizzato dall'utente, esclusi comunque i contenuti delle comunicazioni» (art. 2, primo comma).
Dal momento che anche questo obbligo è «ancorato» al quarto comma dell’art. 7 del decreto Pisanu, con la conversione del Milleproroghe deve ritenersi venuto meno anche l’obbligo di monitoraggio (v. risposta n. 11).

10. L’obbligo di monitoraggio previsto dal decreto Pisanu e l’obbligo di conservazione dei dati di traffico ai sensi dell'art. 132 del Codice in materia di protezione dei dati personali sono la stessa cosa?

No. La differenza fra i due obblighi è stata evidenziata dal Garante per la Protezione dei dati personali (a più riprese: cfr. per tutti il Provvedimento Recepimento normativo in tema di dati di traffico telefonico e telematico, 24 luglio 2008) e tale e interpretazione è conforme sia alle indicazioni contenute nella relazione illustrativa della L. 155/2005 (che distingueva le disposizioni che impattano sugli obblighi di conservazione dei dati del traffico Internet che gravano sui fornitori dei servizi di rete - art. 6 - e quelle che invece sono destinate «ad incidere non sulle attività inerenti alla fornitura delle reti o dei servizi di comunicazione elettronica, ma sull'offerta “all'utente occasionale” di specifici servizi in locali pubblici o aperti al pubblico» - art. 7), sia, più in generale, al quadro normativo e regolamentare che sostanzialmente identifica i fornitori di servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico o di reti pubbliche di comunicazione con gli ISP.

11. Il Milleproroghe abroga anche il D.M. 16 agosto 2005?

Il Milleproroghe non abroga espressamente il D.M. 16 agosto 2005. Tuttavia, essendo tale D.M. emanato sulla base delle previsioni dell’abrogato quarto comma dell’art. 7 (e il D.M. reca già nell’intestazione Misure di preventiva acquisizione di dati anagrafici dei soggetti che utilizzano postazioni pubbliche non vigilate per comunicazioni telematiche ovvero punti di accesso ad Internet utilizzando tecnologia senza fili, ai sensi dell'articolo 7, comma 4, del decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144, convertito, con modificazioni, dalla legge 31 luglio 2005, n. 155) può ritenersi implicitamente abrogato dal legislatore che, abrogando il quarto comma del decreto Pisanu, ha inteso rivedere complessivamente la materia, e sono conseguentemente da ritenersi abrogate tutte le norme incompatibili con la nuova disciplina.